主持人：小青
涉犬糾紛是當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)痛點(diǎn)，也是廣受關(guān)注的民生熱點(diǎn)。為規(guī)范市民養(yǎng)犬行為，我市近期正式頒布實(shí)施了《佛山市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)養(yǎng)犬備案、行為規(guī)范和相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，佛山養(yǎng)犬管理工作從此有了專門的法規(guī)。《條例》實(shí)施后，如何在實(shí)際工作中推動(dòng)養(yǎng)犬管理走向規(guī)范有序，如何確?！稐l例》得到有效實(shí)施？本期圓桌論壇，特邀城管、公安、社區(qū)、人大等部門代表以及專家學(xué)者就此展開討論和分享。
聚焦執(zhí)法難點(diǎn)，做好充分應(yīng)對(duì)
現(xiàn)實(shí)中有很多的人犬糾紛是可以避免的，前提是有一套社會(huì)廣為認(rèn)可的行為規(guī)范，以及相關(guān)各方對(duì)這個(gè)規(guī)范的認(rèn)可和遵守。
李嘉賢 佛山市城市管理和綜合執(zhí)法局法規(guī)案審科長(zhǎng)
涉犬糾紛是城市治理的一個(gè)難題。《條例》的出臺(tái)，改變過去養(yǎng)犬管理只能依據(jù)治安管理處罰法和市容環(huán)境管理規(guī)定零星執(zhí)法的局面，對(duì)于規(guī)范養(yǎng)犬行為將發(fā)揮積極作用。
《條例》對(duì)犬只免疫、備案、外出規(guī)定等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。但養(yǎng)犬行為習(xí)慣是長(zhǎng)期養(yǎng)成的，也與養(yǎng)犬人文明素養(yǎng)有關(guān)，這些規(guī)定要得到有效實(shí)施，或許是一個(gè)漸進(jìn)過程。
結(jié)合實(shí)際情況，今后執(zhí)法過程中很可能遭遇以下難題。一是養(yǎng)犬人不履行免疫、備案義務(wù)。從前期的民意收集以及其他地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，還是有部分市民不及時(shí)免疫、不主動(dòng)備案。二是飼養(yǎng)烈性犬問題。目前市、區(qū)有部分市民已飼養(yǎng)了烈性犬，很難保證這些養(yǎng)犬人能自覺地在規(guī)定時(shí)限內(nèi)自行處理禁養(yǎng)的犬只。三是不文明養(yǎng)犬問題?！稐l例》規(guī)定了攜犬只外出需用兩米以下犬繩牽領(lǐng)、佩戴口嚼等防護(hù)器具、即時(shí)清除糞便等要求，這與相當(dāng)一部分養(yǎng)犬人的習(xí)慣、觀念有差異。四是流浪犬問題。目前流浪犬主要是棄養(yǎng)、走失以及無主自然繁殖產(chǎn)生，具有較大攻擊性，如何及時(shí)將流浪犬收歸留檢場(chǎng)所，是一個(gè)難題。
針對(duì)這些難題，可考慮從以下幾方面應(yīng)對(duì)：一是廣泛宣傳。《條例》歷經(jīng)兩年反復(fù)調(diào)研和論證修改，目的就是為了能夠兼顧最廣大人民群眾的利益，真正引導(dǎo)市民依法養(yǎng)犬、文明養(yǎng)犬。城管執(zhí)法部門將與其他責(zé)任單位一起，通過線上線下各種方式、渠道，對(duì)《條例》進(jìn)行廣泛宣傳，特別是對(duì)其中與養(yǎng)犬人關(guān)系最緊密的免疫、備案、外出規(guī)定等條款進(jìn)行詳細(xì)解讀，使市民能最大限度支持、配合養(yǎng)犬管理工作。
二是做好準(zhǔn)備工作。按照《條例》規(guī)定和“放管服”改革工作要求，市城管執(zhí)法局為養(yǎng)犬備案、電子檔案管理等工作開發(fā)了專門的信息化系統(tǒng)，并開發(fā)了配套的手機(jī)小程序，方便養(yǎng)犬人以最簡(jiǎn)便方式完成備案。各區(qū)、鎮(zhèn)（街）也將以方便市民為原則，設(shè)置狂犬病免費(fèi)免疫服務(wù)點(diǎn)和備案場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)犬只備案線上線下同步辦理，同時(shí)抓緊建設(shè)專門的犬只留檢場(chǎng)所，消除流浪犬對(duì)市民人身安全的潛在危險(xiǎn)。
三是循序漸進(jìn)加強(qiáng)執(zhí)法?！稐l例》的目的是為了引導(dǎo)文明養(yǎng)犬、規(guī)范養(yǎng)犬，在《條例》實(shí)施的前期階段，會(huì)設(shè)置一段時(shí)間的教育期，教育期內(nèi)對(duì)于未辦理備案、違反犬只外出規(guī)定等尚未造成危害后果的行為不予處罰，而以勸導(dǎo)、教育等手段引導(dǎo)養(yǎng)犬人備案并遵守相應(yīng)規(guī)定。教育期結(jié)束后，將嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定開展執(zhí)法。
其實(shí)，現(xiàn)實(shí)中有很多的人犬糾紛是可以避免的，前提是有一套社會(huì)廣為認(rèn)可的行為規(guī)范，以及相關(guān)各方對(duì)這個(gè)規(guī)范的認(rèn)可和遵守。（李嘉賢）
以嚴(yán)格執(zhí)法管住犬只傷人
養(yǎng)犬管理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要相關(guān)各方的高度協(xié)同與聯(lián)動(dòng)治理，也要積極探索發(fā)展現(xiàn)代化科技管理模式。
劉琿 佛山市公安局治安支隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)
在公安部門開展的養(yǎng)犬管理工作中，市民目前反映比較集中、比較強(qiáng)烈的主要有兩個(gè)問題，一是犬只傷人問題，另一個(gè)是犬只擾民問題。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年-2019年間，全市涉養(yǎng)犬類警情呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)，犬只擾民警情（主要為噪音擾民）為2017年501宗，2018年664宗，2019年707宗；犬只傷人警情為2017年593宗，2018年1339宗，2019年1515宗。
此次出臺(tái)的《佛山市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，充分回應(yīng)了這兩個(gè)問題，并針對(duì)犬吠擾民和犬只傷人亂象制定了針對(duì)性管理措施，比如其中規(guī)定，攜犬外出時(shí)未有效制止犬只攻擊行為、導(dǎo)致犬只傷害他人的，由公安機(jī)關(guān)對(duì)養(yǎng)犬人處5000元罰款。這樣的處罰細(xì)則還是比較嚴(yán)厲的，對(duì)于犬只傷人將起到教育引導(dǎo)和法律震懾作用，有望遏制近年來明顯攀升的犬只傷人警情。
養(yǎng)犬管理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要相關(guān)各方的高度協(xié)同與聯(lián)動(dòng)治理。首先，需要養(yǎng)犬人這個(gè)責(zé)任主體知法守法，主動(dòng)配合。其次，各相關(guān)執(zhí)法單位要依法履職，嚴(yán)格執(zhí)法。既要分工有序各司其職，更要緊密配合，形成有效的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。再者，要積極探索發(fā)展現(xiàn)代化科技管理模式。充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，建立養(yǎng)犬智能管理信息系統(tǒng)，提高執(zhí)法和管理的效率，降低管理成本。最后，還需要市民、物業(yè)、社區(qū)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織以及新聞媒體等相關(guān)社會(huì)各界，積極參與養(yǎng)犬行為的監(jiān)督，形成共同推動(dòng)養(yǎng)犬管理的良好社會(huì)氛圍。
盡管犬類有自己的動(dòng)物習(xí)性，但并非不可控，很多涉犬糾紛其實(shí)是因?yàn)轲B(yǎng)犬人的不懂管理或放任管理導(dǎo)致的。所以，管犬的重點(diǎn)在于管人，在于管好任性的犬主。今后，對(duì)于因放任管理導(dǎo)致的犬只傷人和犬只擾民問題，公安機(jī)關(guān)將依照刑法、治安管理處罰法及《條例》有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)構(gòu)成犯罪的，比如說驅(qū)使惡犬來傷人、利用犬只阻礙執(zhí)行公務(wù)等行為，將嚴(yán)格追究刑事責(zé)任；對(duì)不構(gòu)成犯罪、屬于治安案件的，也將依照相關(guān)法律規(guī)定給予相應(yīng)治安處罰。（劉琿）
推動(dòng)良法善治是必然要求
法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。為使良法充分發(fā)揮效力，必須嚴(yán)格《條例》的貫徹實(shí)施，以此賦予立法生命力，彰顯立法的權(quán)威性。
劉高林 佛山市人大常委會(huì)法制工委科長(zhǎng)
近年來，隨著養(yǎng)犬?dāng)?shù)量不斷增加，由此引發(fā)的人犬矛盾和城市環(huán)境問題也日益突出。如何有效治理？出臺(tái)專門地方法規(guī)，推動(dòng)良法善治，是佛山養(yǎng)犬管理的必然要求。
佛山養(yǎng)犬管理?xiàng)l例的制定，充分體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法的精神。一是廣泛收集民意，平衡各方利益。市人大常委會(huì)深入各區(qū)各部門，到基層調(diào)研，組織論證會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)數(shù)十場(chǎng)，既包括養(yǎng)犬人士也包括不養(yǎng)犬人士，既有基層執(zhí)法者也有專家學(xué)者，既有小區(qū)物業(yè)管理者也有養(yǎng)犬社會(huì)組織，力求最大限度地聽取各方意見，以保證立法能平衡各方利益，在這一重大民生事項(xiàng)中求取最大公約數(shù)。同時(shí)將立法過程與宣傳發(fā)動(dòng)相結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)公民參與立法、參與文明養(yǎng)犬的積極性，深入推進(jìn)科學(xué)民主立法。
二是規(guī)范養(yǎng)犬行為，推進(jìn)文明養(yǎng)犬。在立法過程中，牢牢把住規(guī)范養(yǎng)犬行為這條主線，明確養(yǎng)犬人的責(zé)任及相應(yīng)罰則，如對(duì)飼養(yǎng)犬只的品種和數(shù)量等信息需報(bào)送備案、對(duì)犬只強(qiáng)制免疫、制止犬吠擾民以及攜犬外出時(shí)為犬只佩戴犬牌或嘴套、使用犬繩引領(lǐng)、即時(shí)清除糞便，還明確了犬只傷人時(shí)養(yǎng)犬人應(yīng)送診并先行墊付醫(yī)療費(fèi)用，等等。同時(shí)，立法也體現(xiàn)了對(duì)服務(wù)型政府理念的貫徹，例如，不收取養(yǎng)犬管理費(fèi)、犬只免疫實(shí)行免費(fèi)，政府通過興建、購買服務(wù)或其他方式提供犬只留檢場(chǎng)所，還將通過信息化等科技手段，方便市民報(bào)送養(yǎng)犬信息，為犬只植入電子識(shí)別標(biāo)識(shí)，等等。在尊重和保障養(yǎng)犬人權(quán)利的同時(shí)也強(qiáng)化當(dāng)事人的義務(wù)，以保護(hù)其他非養(yǎng)犬人的人身安全不被威脅、享受潔凈文明生活環(huán)境的權(quán)利?？偠灾?，無論立法過程還是法規(guī)內(nèi)容，都較好地體現(xiàn)對(duì)良法的追求。
法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。為使良法充分發(fā)揮效力，必須嚴(yán)格《條例》的貫徹實(shí)施，以此賦予立法生命力，彰顯立法的權(quán)威性?！稐l例》實(shí)施后，市人大常委會(huì)將加大監(jiān)督力度，督促法律真正得到貫徹執(zhí)行。除組織更廣泛宣傳外，我們將在《條例》實(shí)施一年后推動(dòng)執(zhí)法檢查，實(shí)施兩年后開展立法后評(píng)估，總結(jié)實(shí)施效果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)程序不斷改進(jìn)完善立法。（劉高林）
多元共治化解涉犬糾紛
各方按《條例》規(guī)定的職責(zé)分工密切配合，充分發(fā)揮“政府監(jiān)管、養(yǎng)犬人自律、基層組織參與和社會(huì)公眾監(jiān)督”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用，定能使紛擾多年的人犬糾紛得到有效化解。
公旭明 佛山市委黨校法學(xué)教研部副主任
涉犬糾紛的出現(xiàn)是城鎮(zhèn)化高度發(fā)展的產(chǎn)物，犬只在滿足人們情感或功能需要的同時(shí)，也對(duì)其他人造成了不可忽視的影響。這就決定了對(duì)此問題既不能一禁了之，也不能聽之任之，需要為各方找到一個(gè)合理的行為界限。
《條例》最大的亮點(diǎn)在于對(duì)社會(huì)治理體系的創(chuàng)新。《條例》以政府各部門具體職能分工為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮犬主、市場(chǎng)、行業(yè)協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)組織、物業(yè)公司的自律功能，注重發(fā)揮村（居）民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等基層組織的自治功能，構(gòu)建文明養(yǎng)犬、科學(xué)養(yǎng)犬的社會(huì)治理體系，體現(xiàn)了共建共治共享的治理格局。
《條例》還制定了詳細(xì)罰則。15條罰則中，9條對(duì)應(yīng)了犬只免疫備案和養(yǎng)犬行為規(guī)范的內(nèi)容，直指涉犬糾紛重難點(diǎn)問題。200元~5000元的罰額，體現(xiàn)了“罰過相當(dāng)”原則。整體而言，這些罰則符合社會(huì)期望，有利于難點(diǎn)問題的解決。
值得一提的是，針對(duì)養(yǎng)犬管理涉及多個(gè)部門可能導(dǎo)致的執(zhí)法不力問題，《條例》構(gòu)建了一整套明確具體、可操作的實(shí)施機(jī)制。
首先確定的是管理實(shí)體和職責(zé)，條例設(shè)定的主管部門是城市管理和綜合執(zhí)法部門，同時(shí)將公安、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)管等部門職責(zé)一一列明，部門權(quán)力清單明晰，操作性強(qiáng)，體現(xiàn)了地方立法的特點(diǎn)。這一點(diǎn)在養(yǎng)犬人行為規(guī)范中也體現(xiàn)得很充分，明確具體的“操作手冊(cè)”為各方提供了較為準(zhǔn)確的行為預(yù)期，有利于提高執(zhí)法效率。
其次是構(gòu)建了“信息共享、動(dòng)態(tài)監(jiān)管”的服務(wù)平臺(tái)，通過線上服務(wù)系統(tǒng)將自律功能、自治功能與行政功能緊密結(jié)合在一起，把有關(guān)部門及其運(yùn)作內(nèi)化為體系的組成部分，既有利于發(fā)揮各類社會(huì)主體的治理能力，也能有效發(fā)揮行政機(jī)構(gòu)的作用，體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)時(shí)代“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的治理特點(diǎn)，能夠提高社會(huì)的整體運(yùn)營效率，防止怠懈現(xiàn)象的出現(xiàn)。
最后，條例非常注重激活基層力量，對(duì)于村（居）民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司、行業(yè)協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)組織等給予足夠重視，這點(diǎn)在其他地方的養(yǎng)犬管理?xiàng)l例中是沒有的。這些基層力量是接觸涉犬糾紛的第一線，也是解決涉犬糾紛的重要陣地，應(yīng)給予相當(dāng)話語權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?；鶎恿α康募せ?，將為條例實(shí)施提供源源不斷的動(dòng)力。
城市治理是多元共治的過程。相關(guān)各方按照《條例》規(guī)定的職責(zé)分工密切配合，充分發(fā)揮“政府監(jiān)管、養(yǎng)犬人自律、基層組織參與和社會(huì)公眾監(jiān)督”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用，定能使紛擾多年的人犬糾紛得到有效化解。（公旭明）
制定文明公約,引導(dǎo)文明養(yǎng)犬
發(fā)生糾紛時(shí)該找哪個(gè)部門，如何找到這些部門，應(yīng)有一個(gè)詳細(xì)指引或統(tǒng)一平臺(tái)，建立清晰的問題處理機(jī)制指引。
陳顧雅 禪城區(qū)祖廟街道北江社區(qū)居委會(huì)黨委書記
隨著犬只數(shù)量逐年增長(zhǎng)，社區(qū)內(nèi)由養(yǎng)犬引發(fā)的矛盾糾紛也呈明顯上升趨勢(shì)。目前，社區(qū)空間內(nèi)的養(yǎng)犬矛盾主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是安全隱患，遛狗不牽繩；二是衛(wèi)生問題，糞便無人處理；三是噪音問題，犬吠擾民；四是遺棄問題，產(chǎn)生大量流浪犬；五是防疫問題，犬只未接種疫苗。
如何處理好人犬矛盾，是建設(shè)和諧社區(qū)的一個(gè)難點(diǎn)?！稐l例》實(shí)施后，社區(qū)要找準(zhǔn)工作著力點(diǎn)，充分發(fā)揮“宣傳教育+溝通聯(lián)系”的作用。
首先是加強(qiáng)宣傳教育。社區(qū)是一個(gè)大家庭，一家養(yǎng)犬可能影響到整個(gè)社區(qū)的安定和諧。要抓住《條例》實(shí)施的契機(jī)，對(duì)養(yǎng)犬行為規(guī)范和相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行廣泛充分宣傳，包括在小區(qū)顯眼處張貼公益廣告、在小區(qū)微信公眾號(hào)和業(yè)主微信群大力宣傳、邀請(qǐng)法學(xué)專家和寵物醫(yī)生定期開講座等方式，多渠道、立體式宣傳養(yǎng)犬行為規(guī)范，讓養(yǎng)犬人知道法律是如何規(guī)定的，不文明養(yǎng)犬將會(huì)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，也讓非養(yǎng)犬人知道在遭受相關(guān)侵害時(shí)，如何正確保障自己的合法權(quán)益。與此同時(shí)，鼓勵(lì)小區(qū)在《條例》指引下進(jìn)一步制定文明公約，引導(dǎo)和督促居民安全養(yǎng)犬、衛(wèi)生養(yǎng)犬、文明養(yǎng)犬。比如，夜間休息時(shí)應(yīng)采取戴嘴套等有效強(qiáng)制措施，乘坐電梯時(shí)，如同乘人害怕，應(yīng)禮貌退出等候下一部電梯，等等。
二是增強(qiáng)溝通聯(lián)系協(xié)調(diào)功能。社區(qū)是涉犬糾紛產(chǎn)生的最主要場(chǎng)所，很多涉犬違法行為可能首先反映到社區(qū)，但是社區(qū)沒有執(zhí)法權(quán)，在處理涉犬糾紛中只能起到溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)系人的作用。按照《條例》，管犬執(zhí)法涉及城管、公安、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)健、市監(jiān)等多個(gè)部門，發(fā)生糾紛時(shí)該找哪個(gè)部門，如何找到這些部門，應(yīng)有一個(gè)詳細(xì)指引或統(tǒng)一平臺(tái)，建立清晰的舉報(bào)渠道。建議相關(guān)部門能夠整合資源，制定社區(qū)養(yǎng)寵問題處理機(jī)制指引，利于社區(qū)高效處理問題。
三是力所能及地提供便民配套。在有條件的居民小區(qū)內(nèi)，可設(shè)置若干寵物便便箱，內(nèi)置手套、垃圾袋等，從硬件設(shè)施上為養(yǎng)狗人就近清除寵物排泄物提供便利條件。（陳顧雅）
來源|佛山日?qǐng)?bào)
編輯|何欣鴻
